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                                                      我國人才就業公共服務存在的問題及原因淺析
                                                      淮安人力資源網          發布時間:2014-07-23     點擊:    
                                                       我國人才就業公共服務存在的問題及原因淺析
                                                       

                                                      陳 力

                                                       

                                                      在計劃體制下,我國人才就業由政府統一分配和計劃調配,政府利用行政手段進行人才資源配置,不存在社會人才就業公共服務。改革開放以來,我國逐步實現了由計劃經濟向市場經濟體制的轉軌,人才市場逐步形成,人才就業擇業、單位選人用人形成了自主決策、雙向選擇的新機制。從1983年開始,政府人事部門成立了人才交流服務機構,并逐漸形成覆蓋全國各地的各級各類政府人才交流服務網絡體系,為各類人才在不同所有制單位、不同地區之間流動提供人才交流公共服務,我國人才就業公共服務體系的雛型開始形成。人才就業公共服務對于提高人才市場的透明度和人才配置的效率,增強人才的就業能力,為就業困難群體提供幫助以及提供相關的社會保障等方面發揮著重要的作用。與此同時,民營和中外合資人才中介機構也不斷發展起來,他們以高質量、專業化的服務和靈活的運行機制,贏得了社會的青睞,成為人才就業服務體系中的重要力量。

                                                      一、當前存在的主要問題

                                                      隨著我國市場經濟的不斷發展,一些伴隨經濟波動和產業結構調整所帶來的人才失業問題也凸現出來。我國人才資源結構性過剩與短缺的矛盾日益突出,畢業生就業、軍隊轉業干部和下崗人才再就業等面臨著不同程度的困難。然而,面臨人才就業形勢和環境變化的挑戰,當前我國人才就業公共服務還存在許多亟待解決的問題。

                                                      1.人才就業公共服務難以滿足社會的需求

                                                      目前,我國人才就業公共服務主要由政府人才服務機構承擔,但在服務的種類、質量和效率上都還難以滿足社會的需求。2005年的調查顯示[1],有53.9%的被調查者認為人才流動的中介服務不太完善或不完善;有半數以上的被調查者認為人才供求信息不能滿足需求。2006年的調查顯示[2],對于人才服務種類,用人單位表示“基本滿足”和“十分豐富”的比例之和低于34%,而個人調查結果的滿意度更低,表示“基本滿足”和“十分豐富”的比例分別為21.7%4.1%。其中最需要的人才公共服務是:政策咨詢、就業信息、就業培訓和就業指導。

                                                      2.人才就業公共服務的質量需要進一步提高

                                                      近年來,我國各類人才服務機構和相關服務發展很快,但大多數機構的服務缺乏明確規范,工作人員難以把握工作的深度和水平要求,服務質量不穩定,得不到保證,同時用戶也感覺很多服務結果與需求期望有很大差距,顧客的滿意度不高。上述有關調查顯示,被調查者選擇人才公共服務“質量很高”、“基本可以”的比例僅為3.9%、34.8%;認為當前亟需改善的是服務的“方便性”、“及時性”和“規范性”。在人才公共信息服務方面,大多數被調查者認為信息發布的及時性、完備性和準確性急需改善。

                                                      3.人才就業公共服務的方式和手段急需改善

                                                      目前,我國人才就業公共服務信息化建設還難以適應社會公眾的需要。一是信息的收集和分析不夠,就業信息提供不完全、不準確,難以起到很好的導向作用;二是各地區信息系統分散建設,多種服務網絡并存,不能聯網貫通,難以發揮整體規模效應;三是信息服務基礎設施陳舊,手段比較落后,信息化水平較低,服務不夠方便、快捷。上述調查顯示,被調查單位和個人都將加強就業公共信息服務排在第一位,其中單位比例為76.8%,個人比例為70.4%。在服務形式的調查中,“網上信息”是個人最喜歡的服務形式,比例為69.2%,畢業生愿意選擇信息網絡媒體尋找工作的人數比例達到56.4%,大大高于選擇其它中介服務方式,還有42.4%的被調查者選擇“網上互動服務”。

                                                      4.人才就業公共服務各地區不平衡,均等化水平有待提高

                                                      人才就業公共服務關系民生問題,屬于基本公共服務的范疇。人才就業公共服務要注重公共性和公平性,要立志于實現均等化服務。目前,由于經濟發展水平較低,經濟欠發達地區和邊遠基層地區政府在人才市場基礎建設的投入能力十分有限,人才就業公共服務難以得到財政的支持。上述調查顯示,西部地區對政府人才就業公共服務滿意度評價相比其他地區是最低的。根據人事部人才流動開發司對廣東、湖南、青海、甘肅、河南五省的39個人才服務機構的調查,其中有23個機構根本沒有公共服務資金來源(約占59%),這些人才服務機構都是處于經濟不發達地區。實際上,經濟發展較為落后的地區,單靠市場機制難以解決當地的人才需求問題,需要政府通過有效的調控來促進人才資源地區間的合理配置,而加強基礎性人才就業公共服務是政府調控人才資源合理配置的重要手段。

                                                      二、有關問題的原因分析

                                                      1.財政投入不足是人才就業公共服務發展的瓶頸

                                                      作為基本公共服務,人才就業公共服務應該主要依賴公共財政的支持。但是,在很長時期內我國財政對人事部門開展人才就業公共服務的沒有直接的預算安排。政府人才服務機構的經費主要來自于三個渠道,一是公共人事行政的財政撥款,主要用于全額撥款和差額撥款人才服務機構在編人員經費和一些日常事務性經費的開支;二是“行政事業性收費收入”,如“人才流動中心收費”,主要是對檔案管理等方面的補償性收費(實行收支兩條線管理);三是來自于經營性服務的收費[3]。因此,政府人才服務機構開展人才就業公共服務主要依靠臨時性項目撥款和經營性服務收費來補充,經費來源不穩定,總量嚴重不足。據人事部2006年對61家政府人才服務機構的抽樣調查[4]2005年,每家人才服務機構人才就業公共服務項目的財政撥款平均約為64.2萬元,而項目平均支出約為393.7萬元,缺口達329.4萬元。另據人事部對廣東、湖南、青海、甘肅、河南五省的39個各級政府人才服務機構的調查,其中有23個機構根本沒有公共服務資金來源,約占59%;在有財政投入的機構中,75%機構的公共服務經費主要來自于自籌經費。據調查[5],我國人才就業公共服務基礎設施有不少是靠貸款或借款建設的。人才公共服務經費缺口較大的項目主要有:畢業生就業服(招聘會,就業培訓、專家咨詢,見習基地建設與見習補貼等);人才需求信息收集、分析及發布預測;特定群體的免費人事檔案管理;建立人才信息庫;人才就業公共服務信息網的建設以及配合政府組織人才引進等。另外,流動黨員管理、農村人才開發等經費也沒有固定的出處,F行的財政供給制度不能適應人才就業公共服務的需求變化。

                                                      2.人事部門人才就業公共服務的職能沒有明確定位

                                                      受傳統人事管理體制的影響,長期以來我國人力資源的管理形成以“干部”、“工人”身份為界限的二元管理體制。我國改革開放建立了市場經濟體制以來,在人力資源的市場化配置中也順其自然形成人才和勞動力市場兩類市場管理體系,也形成由不同主管部門設立兩類公共就業服務機構,如人事部主管人才交流服務機構、勞動行政部門所屬的職業介紹機構。但由于兩類服務機構主管部門的職能定位不同,在有關公共服務的經費供給制度上存在重大的差異。根據《勞動力市場管理規定》規定,勞動行政部門所屬的職業介紹機構是承擔公共就業服務職能的公益性服務機構,并明確規定了其經費的財政來源[6]。但現行有關法規卻沒有將人事部門所屬的人才交流服務納入到公共就業服務的范疇之中,從而也導致政府人才交流服務機構開展公共就業服務的經費沒有法定的財政支持來源。

                                                      實際上,從人才市場建立伊始,人事部門的人才服務機構一直都在從事人才就業公共服務,只是當時人才服務對象的就業和再就業被認為是可以通過市場配置機制實現的,而沒有納入到政府基本公共服務的視野中。但是,隨著市場經濟固有的經濟波動導致的人才失業問題逐漸顯現,特別是2000以來,高校擴招而出現了畢業生人才總量激增,打破了原有的人才市場供求的相對平衡,畢業生就業難的問題成為社會的關注的焦點。這些人才的就業與再就業應該成為政府公共就業服務關注的對象。但是由于現行有關政策法規還難以根據社會需求變化及時修訂,人事部門人才就業公共服務職能長期不能得到“正名”,財政供給處于缺位狀態,對人事部門的人才就業公共服務形成嚴重制約。

                                                      根據政府職能定位[7],人事部門所屬的人才服務機構,參與培育人才市場的有關工作,從事人才市場供求信息收集、發布和咨詢服務,建立人才服務信息網絡,組織人才推薦和人才招聘活動等。這些都屬于人才就業公共服務的工作范圍。人才就業公共服務是人才市場公共服務中的核心內容。200811日開始實施的《中華人民共和國就業促進法》規定了政府有關部門要按照各自的職責分工,共同做好促進就業工作。因此,為了落實中央關于促進畢業生就業的工作指示,人事部門及其所屬的人才服務機構,積極承擔高校畢業生的就業公共服務,如舉辦免費的畢業生招聘和咨詢活動,為參加“三支一扶”和到西部地區工作的畢業生提供免費存檔服務等。根據《就業促進法》,“公共就業服務經費納入同級財政預算”,“縣級以上人民政府應當根據就業狀況和就業工作目標,在財政預算中安排就業專項資金用于促進就業工作”。人事部門人才就業公共服務應該納入到國家公共就業服務統一的財政計劃之中,使人才就業公共服務的發展有制度保證。因此,現行的公共就業服務財政支持制度需要進行必要的調整。

                                                      3、人才就業公共服務供給主體單一

                                                      目前,我國的人才就業公共服務主要由各級政府所屬的人才服務機構承擔。由于政府人才服務機構的設置嚴格受到政府編制計劃的限制,人才就業公共服務機構財政投入不足,人才就業公共服務能力有限,以及由于供給主體單一,缺乏競爭所帶來的服務質量和效率不高等,使得政府人才服務機構得規模、網點分布、服務功能和服務質量等都難以適應社會日益增長的多元化和多變性人才就業公共服務的需求。

                                                      實際上,國外市場經濟發達國家對這一問題早就有了明確的認識,而且在實踐中已經成功得選擇了公共服務供給的公私合作發展模式。公共選擇理論認為,政府公共服務效率不高主要由于以下原因:一是供給壟斷,缺乏競爭;二是公眾難以對政府公共服務實施有效監督;三是公共機構內部管理僵化,缺乏激勵;四是對公共服務預算難以進行績效考核;五是政府官員具有“理性經濟人”的特征,也有追求個人和部門利益的動機。為此,“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”,解決問題的最好出路是打破政府壟斷,建立公私機構之間的競爭,使公眾得到自由選擇的機會[8]。新公共管理理論認為,政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務,缺乏競爭機制,主張用市場的力量來改造政府,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,進而在公共部門與私營部門之間,公共部門機構之間展開競爭,以降低成本、提高服務水平和政府的工作效率[9]。而當代治理理論強調,政府組織、社會組織和公民應該在共同的目標下共享資源,互相作用,參與決定公共政策和提供公共服務 [10]。因此,一個國家的公共服務將不再拘泥于唯一的政府主體形式,而會出現多元主體供給的局面。

                                                      4.人才就業公共服務監督管理不到位

                                                      有效的監督管理是提高公共服務的能力和水平的重要保證。目前,我國人才就業公共服務整體供給水平還不高,除了投入不足外,另一個主要的原因是監督管理不到位。主要表現為:一是全國統一的管理和協調機制不健全。目前我國的人才就業公共服務主要由教育部門、人事部門和勞動部門提供,但管理上都是各自為政。最新頒布的《中華人民共和國就業促進法》雖然規定了要對參與公共就業服務的部門建立全國統一的領導協調機制,但是由于原有管理體制沒有改變,在落實中缺乏權威的法律保障,目前這種領導協調機制還尚難發揮其預期的作用。二是有關管理法規建設滯后。目前,我國依據《人才市場管理規定》對人才市場中介機構實行監管。但是,對于政府人事部門人才服務機構的職能定位和監督管理還缺乏相應的規定,使得有關監管無法可依。三是統一規劃和規范管理不到位。目前我國的人才就業公共服務由各級政府提供,但是缺乏全國整體的規劃,統一的服務標準建設滯后,使得的各地人才就業公共服務存在服務不規范,質量參差不齊等問題。四是社會監督機制不完善。目前我國的人才就業公共服務還沒有建立起有效的社會監督機制,公共服務長期游離于公眾監督之外,也是導致公共服務難以滿足人才需求的重要原因。

                                                      5.人才就業公共服務的社會需求反應機制不健全

                                                      當前,我國人才就業公共服務難以適應社會需求的一個重要的原因是,政府人才就業公共服務機構不了解社會公眾的需求,還沒有建立起有效的公眾需求的反應機制。在很多情況下,人才公共服務機構是依據上級部門的指示或者考慮機構自身的收益情況開展有關就業公共服務。其主要原因是公共服務的壟斷,缺乏競爭壓力,主動征求客戶意見和改善服務的動機不足。同時,公眾也缺乏對人才就業公共服務需求的表達機會和表到渠道。這就使得公共服務的供給方——政府部門無法準確了解公眾的需求以及有關服務提供的現狀。政府人才服務機構對社會需求變化的感知不靈敏,動態適應能力不足,從而造成人才就業公共服務難以滿足社會發展的需求。

                                                      當前,我國的人才就業公共服務還難以滿足社會日益增長的公共服務需求,其中的原因是多方面的。認真分析其原因所在,是深化體制改革、創新制度和提高服務水平的重要環節。

                                                       

                                                      主要參考文獻:

                                                       

                                                      1.  周志忍:《當代國外行政改革比較研究》,國家行政學院出版社1999年版

                                                      2.  陳力、楊剛基主編:《我國轉型期的人才流動和人才市場》,研究出版社2006年版

                                                      3.  中國人事科學研究院:《我國人才就業公共服務體系建設研究》(2006國家人事部縱向課題)

                                                      4.  珍妮特·V·丹哈特  羅伯特·B·丹哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌 等譯校,中國人民大學出版社2004年版

                                                      5.   孫柏瑛:《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》,中國人民大學出版社2004年版。

                                                      6.    張興榮:《新公共管理輪對外國政府改革的啟示》,載《宜賓學院學報》2006年第8

                                                      7.    人事部:《政府人事部門所屬人才服務機構公共服務狀況調研報告》(2006

                                                      8.    國務院:《國務院辦公廳關于印發人事部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[1998]107號)

                                                       



                                                      [1] 陳力、楊剛基主編:《我國轉型期的人才流動與人才市場》,研究出版社,20067月,第167-168頁。

                                                      [2] 把冉:《我國人才就業公共服務問卷調查統計報告》(2006),中國人事科學研究院:《我國人才就業公共服務體系建設研究》分報告七。

                                                      [3] 孫玉棟、武文莉:《我國人才就業公共服務財政保障體系建設研究》,中國人事科學研究院:《我國人才就業公共服務體系建設研究》分報告五。

                                                      [4]人事部:《政府人事部門所屬人才服務機構公共服務狀況調研報告》(2006)。

                                                      [5]姬養洲、陳力《我國人才就業公共服務現狀分析及對策建議》,中國人事科學研究院:《我國人才就業公共服務體系建設研究》分報告二。

                                                      [6]《勞動力市場管理規定》第33條:公共職業介紹機構提供減免費服務所需費用,勞動力市場信息網絡建設和運行維護費用,以及對失業人員免費培訓的補貼費用,按有關規定從各級財政安排的就業經費中列支。對失業人員領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼,按有關規定從失業保險基金中支出。

                                                      [7] 《國務院辦公廳關于印發人事部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[1998]107號),《人才市場管理規定》(人事部、國家工商行政管理總局令第1 2001101日)。

                                                      [8] 周志忍:《當代國外行政改革比較研究》,國家行政學院出版社1999年版,第21-24頁。

                                                      [9] 張興榮:《新公共管理輪對外國政府改革的啟示》,載《宜賓學院學報》2006年第8期。

                                                      [10] 孫柏瑛:《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》,中國人民大學出版社2004你版,第25頁。

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